Ministério da Saúde
Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação e do Complexo Econômico-Industrial da Saúde
Departamento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde e de Inovação para o SUS
Coordenação-Geral de Promoção e Regulação do Complexo Industrial
  

Voto nº 57/2025-CGPR/DECEIIS/SECTICS/MS

PROCESSO Nº 25351.830185/2024-14

INTERESSADO: AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - ANVISA

OBJETO

Cuida-se de Recurso Administrativo interposto por PROHOSPITAL COMÉRCIO HOLANDA, em face da decisão da Secretaria-Executiva da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (SCMED) que aplicou sanção pecuniária no valor de R$21.064,42 (vinte e um mil sessenta e quatro reais e quarenta e dois centavos), em decorrência de oferta de medicamentos por valor superior ao Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), equivalente ao Preço Fábrica (PF), ao Hospital das Clínicas da Universidade Federal de Goiás, em descumprimento ao previsto no artigo 5º, inciso II, alínea "a" Resolução CMED nº 2, de 16 de abril de 2018.

RELATÓRIO

Por meio de denúncia recebida diretamente na Secretaria-Executiva da CMED, tomou-se conhecimento da possível comercialização de medicamentos por preço superior ao permitido pela regulação, quando da participação no Pregão Eletrônico nº 01236/2022, promovido pelo a Secretaria de Saúde do Estado do Ceará, em agosto de 2022.

Iniciada investigação preliminar para apuração da suposta infração, constatou-se que a empresa comercializou medicamento por valor superior ao Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), apurando um total da diferença entre o preço da venda e o preço aprovado pela CMED de R$ 16.298,95 (dezesseis mil duzentos e noventa e oito reais e noventa e cinco centavos).

Intimada, a empresa foi notificada sobre a abertura de processo administrativo, apresentando Defesa Escrita, argumentando, em síntese que (i) que não poderia ser declarada vencedora da licitação com base nos valores inicialmente apresentados, o que afastaria qualquer prejuízo ao órgão público; (ii) que os preços ofertados não chegaram a ser efetivamente utilizados no certame; (iii) que encaminhou ofícios ao órgão licitante esclarecendo que não teria condições de manter os preços inicialmente propostos, o que demonstraria boa-fé e intenção de corrigir eventual distorção; (iv) que não houve prejuízo concreto à Administração Pública.

Sobreveio a Decisão nº 214, de 7 de abril de 2025, pela Secretaria Executiva da CMED, que entendeu pela aplicação de sanção pecuniária no valor de R$ 21.064,42 (vinte e um mil sessenta e quatro reais e quarenta e dois centavos),  por descumprimento ao previsto no artigo 5º, inciso II, alínea "a", da Resolução CMED nº 2, de 16 de abril de 2018 ao fundamento meritório que:

o atendimento à regulação não se atém apenas a análise de venda concretizada, incluindo todas as etapas de comercialização de medicamentos, seja ela proposta, oferta, orçamento ou venda;

quanto à dosimetria da sanção, adotou-se o disposto na legislação vigente à época dos fatos, e, quanto às circunstâncias agravantes e atenuantes, aplicaram-se as agravantes dispostas nos art. 13, inciso II, alínea  "b” da Resolução CMED nº 02/2018 (prática em caráter continuado - recorrência de infrações de mesma espécie oriundas do mesmo infrator); com aplicação da atenuante disposta nos art. 13, inciso I, "a" da Resolução CMED nº 02/2018 - primariedade, visto que empresa não possui condenação transitada em julgado perante a CMED, em período anterior ao cometimento da infração analisada no presente processo.

Ante a condenação, foi expedida Notificação pela Secretaria-Executiva da CMED, para pagamento da multa ou para apresentação de Recurso ao Comitê Técnico-Executivo da CMED, no prazo máximo de 30 dias, nos termos do artigo 29 da Resolução nº 02, de 16 de abril de 2018. Devidamente intimada, a empresa interpôs Recurso Administrativo sustentando, em síntese:

violação ao Princípio da Legalidade, já que a Lei nº 10.742/2003 não prevê penalidade para a simples oferta de valores superiores ao limite tabelado;

extrapolação do Poder Normativo da CMED, visto que a CMED agiu como se tivesse poder legislativo, impondo sanções sem respaldo normativo adequado, o que contraria o modelo regulatório brasileiro;

violação aos Princípios da Proporcionalidade e da Razoabilidade na aplicação da sanção;

que a atuação da CMED tem gerado um efeito colateral preocupante, favorecendo a concentração de mercado nas mãos de grandes fabricantes e desestimulando a participação de pequenas e médias empresas;

dever de observância da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em seus artigos 20 e seguintes, os quais exigem que a Administração Pública leve em conta as consequências práticas de suas decisões e adote medidas proporcionais para garantir um ambiente regulatório equilibrado.

É o relatório. Passo para a análise.

ANÁLISE

A discussão está adstrita à apuração de descumprimento de normas legais e infralegais, consubstanciado na comercialização (oferta), em agosto de 2022, de medicamentos por valor superior ao Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), equivalente ao Preço Fábrica (PF), quando da participação no Pregão Eletrônico nº 01236/2022, promovido pelo a Secretaria de Saúde do Estado do Ceará, o que culminou com aplicação de sanção administrativa na ordem pecuniária de R$21.064,42 (vinte e um mil sessenta e quatro reais e quarenta e dois centavos).

Em que pese as razões de recurso apresentadas, tais argumentos não merecem acolhimento.

De início é importante esclarecer que a Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED) é um órgão interministerial criado pela Lei nº 10.742, de 6 de outubro de 2003, com a finalidade de formular e coordenar a política de preços de medicamentos no país. É composta por representantes de diversos ministérios, refletindo sua natureza transversal e seu papel estratégico no equilíbrio entre o acesso à saúde e a sustentabilidade do mercado farmacêutico.

Nos termos do art. 3º da referida lei, compete à CMED, entre outras atribuições, “regulamentar critérios para fixação e ajuste de preços de medicamentos” (inciso I), “estabelecer os critérios de aplicação de sanções” (inciso IV), bem como “monitorar a evolução de preços e de comercialização de medicamentos e propor medidas corretivas em caso de abusos ou distorções” (inciso VI).

Para dar efetividade a essa competência, a CMED edita normas infralegais, como a Resolução CMED nº 2/2018, que define as infrações administrativas relativas à precificação e comercialização de medicamentos, inclusive no que se refere à aplicação de penalidades às condutas que violem os tetos regulatórios, tanto no âmbito privado quanto em negociações com o poder público.

Com efeito, o art. 3º da mencionada lei atribui à Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED) competência para, entre outras atribuições:

“IV – estabelecer critérios para aplicação de sanções”;
“VI – adotar medidas para coibir abusos de poder econômico no mercado de medicamentos”.

Nesse contexto, a Resolução CMED nº 2/2018, editada no legítimo exercício do poder regulamentar conferido pela lei, define como infração administrativa a conduta de “ofertar medicamentos com preços superiores ao fixado” (art. 5º, inciso II, alínea “a”), estabelecendo sanções proporcionais à gravidade da conduta.

Portanto, ao contrário do que sustenta a Recorrente, a penalidade não viola o princípio da legalidade. Ao revés, decorre da aplicação direta de norma regulamentar expedida no exercício de competência legal expressa, nos moldes do regime jurídico da Administração Pública.

No mais, a prática de apresentar preço acima do PMVG durante a fase de lances, ainda que sem homologação ou contratação posterior, viola frontalmente os princípios e normas que regem o mercado regulado de medicamentos.

 A princípio, é importante frisar que no Brasil somente é permitida a comercialização de medicamentos que tenham preços-teto aprovados pela CMED, nos termos da Lei n. 10.742, de 2003, e da Resolução CMED n. 02, de 2004.

Os preços-teto permitidos pela CMED são registrados no Sistema de Acompanhamento do Mercado de Medicamentos (Sammed), instituído por meio da Resolução CMED n. 02, de 2015, contendo atualmente em seu banco de dados mais de 25 mil apresentações de medicamentos com preços regulados, dados esses utilizados tanto para a análise de preço de entrada de novos medicamentos como para o monitoramento de mercado.

Assim, é imperativo que todo o setor farmacêutico, quando da comercialização de medicamentos, observe rigorosamente as disposições tanto da CMED quanto da Lei de Licitações.

Cabe ressaltar que a atuação de empresas fornecedoras de medicamentos em processos licitatórios, sobretudo perante entes públicos, demanda especial atenção ao arcabouço normativo que rege tanto o mercado de medicamentos quanto as regras de contratação pública. Ao decidir ofertar medicamento em valor superior ao teto fixado pela CMED, a recorrente assumiu o risco de violar as disposições regulatórias expressas e, por conseguinte, ser responsabilizada administrativamente.

A Lei de Licitações, em seus princípios basilares, como o da legalidade, impõe que a administração pública conduza seus processos de aquisição com estrita observância às normas estabelecidas, garantindo a igualdade entre os concorrentes e a obtenção do melhor preço para a administração. Conforme o art. 11 da Lei 14.133/2021, o processo licitatório tem por objetivo:

I - assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto;

II - assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição;

III - evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos;

IV - incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.

Ao que se depreende,  o sobrepreço praticado tanto no orçamento prévio realizado, quanto no preço ofertado pelas licitantes por ocasião da sessão de lances e julgamento de propostas viola o princípio da escolha da melhor proposta para administração pública. Nesse sentido,  mesmo havendo fase de disputa de preços, isso não isenta a empresa licitante de respeitar o preço limite estabelecido pela Câmara de Regulação.

Afinal, não se pode olvidar que, ao submeter proposta em processo licitatório público, a empresa manifesta sua intenção real e juridicamente relevante de fornecer os produtos ofertados, devendo observar os parâmetros normativos e econômicos vigentes, sob pena de violação à normatização vigente.

Dessa feita, a tabela CMED deve ser utilizada em licitações de medicamentos como um referencial de preços máximos que o setor pode comercializar seus medicamentos, e é imprescindível que os gestores públicos, os órgãos responsáveis pela aquisição de medicamentos e o setor farmacêutico a observem como um teto.

Portanto, no contexto da relação entre a CMED e a Lei de Licitações, diversos princípios do Direito Administrativo são relevantes para garantir a lisura, a transparência e a eficiência nos processos de aquisição de medicamentos pelo setor público. Destacam-se:

· Legalidade: tanto a CMED quanto a Lei de Licitações devem operar dentro dos limites estabelecidos pela legislação, garantindo a legalidade de suas ações;

· Isonomia: a igualdade de tratamento entre os licitantes e a transparência nos critérios de seleção são fundamentais para assegurar a lisura do processo licitatório;

· Publicidade: a publicidade dos atos administrativos, incluindo os procedimentos licitatórios, é essencial para garantir a transparência e o controle social sobre as aquisições de medicamentos.

· Eficiência: a busca pela eficiência na contratação pública implica na seleção da proposta mais vantajosa para a administração, considerando não apenas o preço, mas também a qualidade do produto.

 Nesse sentido, cabe mencionar o seguintes julgados do Tribunal de Contas da União (TCU):

Acórdão 1.437/2007-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo, no qual se deliberou em:

9.2. determinar ao Ministério da Saúde que dê ampla divulgação aos órgãos e às entidades federais que fazem aquisições de medicamentos para atendimento da população, bem como às Secretarias estaduais e municipais de Saúde, acerca do teor das Resoluções da CMED 2/2004 e 4/2006, bem como da Orientação Interpretativa 2/2006, da mesma Câmara, com vistas a alertar os gestores estaduais e municipais que, em caso de não observância das resoluções pelos fornecedores de medicamentos, quando de compras efetuadas pelo setor público, deve o gestor comunicar o fato à CMED e ao Ministério Público Federal e Estadual, sob pena de responsabilização por aquisição antieconômica e pela devolução dos recursos pagos acima do teto estabelecido pelos normativos da CMED, mediante instauração de Tomada de Contas Especial; (grifo nosso).

Acórdão 2.901/2016-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Relator Benjamin Zymler, no qual se deliberou que:

73. Portanto, os preços da CMED são referenciais máximos pelos quais a lei permite a um fabricante de medicamento vender o seu produto, fato que não dispensa a obrigação de os gestores pesquisarem e observarem os preços praticados pelos órgãos públicos nas contratações oriundas das licitações efetivadas. (grifo nosso)

Diante do arrazoado, uma vez inserida no mercado farmacêutico, deveria a empresa ter ciência de todos os normativos que regulam o setor de sua atuação, bem como a estrita obediência a tais normas, sob pena de aplicação de sanções, como ocorreu no caso em questão.

Ainda, quanto à alegação de que oferta não configura ato ilícito, impõe destacar que todo orçamento é uma oferta. 

Desse modo, todo orçamento deve refletir nos paradigmas disposto no mercado, tanto assim é que se a oferta for aceita, transforma-se o orçamento em compra.

Em análise detida de todos os documentos e alegações contidas nos autos, vê-se claramente que a recorrente, mesmo ciente do preço fixado na base SAMMED e de total legislação aplicável, optou por ofertar  medicamento em valor superior ao permitido, assumindo o risco de sofrer qualquer tipo de sanção administrativa em relação a sua conduta.

Ademais, é descabida a invocação dos arts. 20 e seguintes da LINDB como forma de afastar a penalidade imposta.

A decisão administrativa observou integralmente os preceitos da LINDB, especialmente no que tange à motivação, à proporcionalidade da sanção e à análise do caso concreto. Houve a devida ponderação entre a finalidade pública da norma regulatória e os elementos específicos do processo, com aplicação de atenuantes e ausência de agravantes, além de adequada fundamentação técnica e jurídica.

A LINDB não se presta a excluir a aplicação de penalidades legalmente previstas, tampouco constitui instrumento para afastar normas de natureza cogente, como as que regulam o mercado de medicamentos, sob o pretexto de conveniência econômica para o regulado.

Portanto, a aplicação da sanção converge apenas e tão somente ao cumprimento estrito da lei.

 Em relação à dosimetria da sanção, essa foi calculada em conformidade com a normatização vigente, notadamente com o previsto na Resolução CMED nº 2/2018, considerando-se, entre outros elementos, o valor a maior da oferta, o porte econômico da empresa e as circunstâncias atenuantes e agravantes.

No tocante à circunstâncias agravante deve ser mantidas em razão do caráter continuado da infração foi identificado pela oferta, por preço a maior, de diversos medicamentos, como consta neste processo. Esses fatores justificam o agravamento da pena pecuniária, conferindo-lhe não apenas função repressiva, mas também função pedagógica, em conformidade com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Diante de todo o exposto, resta devidamente comprovado que a empresa recorrente ofertou medicamentos em valor superior ao PMVG estabelecido pela CMED; violou as normas regulatórias vigentes; agiu em desacordo com os princípios da legalidade, isonomia, eficiência e economicidade previstos na Lei nº 14.133/2021.

Em conclusão, esta relatoria manifesta-se pelo conhecimento do recurso administrativo, por preencher os requisitos de admissibilidade, e, no mérito, opina por seu desprovimento, mantendo-se integralmente a Decisão proferida pela Secretaria Executiva da CMED.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, vota-se para conhecer o recurso e, no mérito, negar-lhe provimento.

 Adita-se que sobre o valor final deverão incidir os acréscimos legais aplicáveis e os eventuais juros de mora, desde a data de sua aplicação em primeira análise até o efetivo pagamento, considerando a individualização de cada infração.

É o voto.

MARCELO DE MATOS RAMOS

Coordenador-Geral de Promoção e Regulação do Complexo Industrial (CGPR)

Suplente da Secretária de Ciência, Tecnologia e Inovação e do Complexo Econômico Industrial da Saúde (SECTICS), do Ministério da Saúde (MS), junto ao CTE/CMED

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Documento assinado eletronicamente por Marcelo de Matos Ramos, Coordenador(a)-Geral de Promoção e Regulação do Complexo Industrial, em 06/08/2025, às 09:03, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no § 3º, do art. 4º, do Decreto nº 10.543, de 13 de novembro de 2020; e art. 8º, da Portaria nº 900 de 31 de Março de 2017.

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A autenticidade deste documento pode ser conferida no site http://sei.saude.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 0049202645 e o código CRC 6BF0AE23.

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